ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ: ЧИ УСПІШНА НАЙГОЛОВНІША РЕФОРМА КРАЇНИ?

Черговий етап реформи децентралізації в Україні розпочався наприкінці 2014 року.

Ця реформа, за оцінками науковців, є однією з найважливіших, а в урядових документах фігурує як пріоритетна.

Спроби децентралізації відбувались у 1997 р., 2005 р., 2008–2009 рр. і очевидно були пов’язані з необхідністю модернізації успадкованої радянської моделі управління, а також з інтересами політичних груп, які прагнули закріплення каналів власного впливу. Українське суспільство традиційно було носієм запиту на зміни і в черговий раз після Революції Гідності надало імпульс силам, які увійшли в Парламент, ці зміни впроваджувати.

У 2014 р. децентралізація розпочалася з ухвалення законів та змін до Бюджетного та Податкового кодексів, а в лютому 2015 р. – Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». У тому ж 2015-му було створено перші 159 ОТГ, а на липень 2019 р. налічувалося вже 924 ОТГ, в яких проживало 29,1% населення. Вказані цифри свідчать про уповільнений процес децентралізації, можливо, через неочевидність переваг нових утворень з причини економічної кон’юнктури, або про безпосередню неспроможність до самоорганізації чи банальну протидію місцевих груп, еліт, тощо. Утім, вже в 2020 р. завершився процес утворення об’єднаних територіальних громад, було створено 1470 ОТГ, які стали базовою низовою одиницею.

Разом з тим уже в 2020– 2021 рр. почали проявлятись негаразди, як то закриття шкіл, відділень пошти, небажання новоутворених ОТГ брати на баланс витратні об’єкти, тощо.

Розуміючи, що етап децентралізації не завершений і зайняв вже більше п’ятирічки, а гіпотетично навіть із таким темпом буде потрібно ще п’ять років, то за десятиріччя потрібно було б говорити не про наслідки цієї реформи, а про необхідність її модернізації. Тим більше, що створений каркас не мав повноцінного законодавчого забезпечення у вигляді нових редакцій законів України «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Усе ж реформа була продовжена, що є вкрай важливим з точки зору системності підходу до модернізації держави, а не як одноособової реформи або реформи однієї політичної сили. Уже новообраний парламент прийняв Закон України про новий адміністративно-територіальний устрій, що є позитивною ознакою продовження реформи.

Також пропонуються нові моделі управління, які мають шанси на реалізацію у зв’язку з перемогою нових політичних груп. Зокрема, розглядається (ухвалений у першому читанні) законопроєкт «Про місцеві державні адміністрації», в якому передбачається створення інституту префектів.

Інколи дослідники для оцінки процесу децентралізації наводять цифри обізнаності/необізнаності щодо реформи децентралізації. Наприклад, на другий рік реформ навіть третина українців взагалі не чула про децентралізацію, а 53% «щось чули». Суспільство не буде вивчати правові механізми нововведень, але відчує або не відчує наслідок реформ при зміні наявних стандартів життя.

Якщо реформа не змінює якість життя, це означає, що вона реалізовується виключно для внутрішніх перестановок груп, каналів впливу, перерозподілу ресурсу.

Специфіка децентралізації пов’язана з тим, що в пострадянській Україні виросли адміністративно- фінансові групи, які сформували капітали, впливають на місцевий бізнес і пов’язані з місцевою владою. У 2021 р. в Україні не було жодної обласної Ради, яку контролювала б національна партія. Це свідчить, що регіональні групи реалізували свою спроможність, а національні партії, які стають «столичними», такої спроможності не мали.

Потрібно оцінити співвідношення формальних і неформальних інститутів у тому розумінні, що неформальні інститути (як їх називають – регіональні групи впливу (РГВ)), можуть бути більш стійкими, більш організованими, більш впливовими, ніж місцеві органи влади, а відповідно не тільки впливати, а навіть підпорядковувати місцеві органи. РГВ у передвиборчій риториці спираються на такі ідеї, як створення робочих місць, відновлення, реконструкція, ремонт і, меншою мірою, – на модернізацію та новітні технології. Тоді як національні проєкти апелюють до ідей осучаснення й модернізації, що й є відмінністю бачення шляхів розвитку.

Також можливий супротив місцевих груп приходу загальнонаціональних проєктів, навіть з інвестиціями. Регіональні групи впливу створюють локальні політичні проєкти: «Березанська громада», «Партія чернівчан», «Рідне Закарпаття», «За Одещину» та ін. Причина такого явища полягає в слабкості й відсутності партійної роботи на регіональному рівні та партійної демократії, яка б заохочувала нових членів і лідерів до роботи.

Тому в темі децентралізації виникає питання взаємодії еліт (політичних груп), центру та регіонів. Це можуть бути різні сценарії, залежно від попередніх політичних зв’язків і сил суб’єктів.

Тому дослідження виключно повноважень і функцій не є повним без розуміння, як мінімум, двох аспектів. По-перше, хто формує ці органи, а по- друге – в який спосіб забезпечується ресурс для реалізації повноважень. Те, що особливо має значення для молодих демократій – неформальні зв’язки і правила, які можуть обмежувати, суперечити або підмінювати наявні формально визначені правила.

Гіпотетично може бути прописана широка децентралізація, широка компетенція місцевого самоврядування, функції і повноваження можуть бути передані в регіони, але ресурс буде жорстко централізований і розпорядником буде центральний орган – тоді всі ці повноваження наближатимуться до нульового рівня спроможності. Так, у 2019 р. 73% об’єднаних громад в Україні як елемент реформи децентралізації мали дотаційні бюджети, що прямо заперечує децентралізацію як таку.

Відзначимо, що вказати мету децентралізації, як забезпечення ефективного управління, є ніби зрозумілим, але що це означає? Ефективне … для чого? Тобто, за коротким поясненням має бути інтерпретація, оскільки без визначеної мети будь-яка реформа не приведе до її реалізації. І як можна без формулювання нової ідеологеми «а саме що будуємо»?

Тут всі модернізації будуть недоречні. Найскладнішим є сформулювати ідеологему, яка буде життєвою у сприйнятті суспільством і політичним класом. А повноцінною – коли вона буде пояснена цифрами, оскільки визначення «поліпшити», «покращити», «сприяти» і т. ін. без цифрової матеріалізації є банальним популізмом. У контексті децентралізації ідея надати більше повноважень чи розподілити повноваження є половинчастою, оскільки це не дає відповідь на запитання «для чого?». Показником реальних процесів децентралізації є зміни в частині фінансування.

За чотири роки фінансової децентралізації 2014– 2018 рр. фонд місцевих бюджетів України зріс у 3,3 раза. А в 2019 р. місцеві бюджети зросли ще на 17,6%. Варто припустити, що такі зміни відбулись за рахунок перерозподілу, а не економічного зростання. Також ці цифри не свідчать про потреби витрат, які з децентралізацією покладені на місцеві бюджети.

Із позитивного відзначимо, що в 2014 р. для підтримки місцевого самоврядування уряд передбачав 0,5 млрд грн, а в 2018 р. – 19,37 млрд грн на реалізацію інфраструктурних проєктів.

Проте проблема регіонального розвитку зумовлена недостатністю ресурсного забезпечення. Так, рівень бюджетного забезпечення місцевого самоврядування на душу населення на рік (у євро) становить: Швеція – 2500; Чехія і Польща – близько 1600, а в Україні – лише близько 100. При чому цей показник для Києва – 400, а для Хмельницького – 20.

Разом з тим, найвагомішим результатом бюджетної децентралізації є зростання часки місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів з 2,5% у 2012–2014 рр. до 30% у 2018 р. Європейський стандарт співвідношення доходів державного і місцевих бюджетів – 50/50. У 2018 р. обсяг місцевих бюджетів в Україні вперше перевищив обсяг державного бюджету і становив 52% – 234,1 млрд грн. Але зберігається залежність місцевих бюджетів від трансферів із державного бюджету.

Процес регіоналізації в Україні має бути спрямований на забезпечення економічного розвитку регіонів. Тобто децентралізація має бути наповнена економічним сенсом. Регіоналізація має розглядатись у контексті розвитку регіону, спеціалізації регіону і як наслідок – конкурентної спроможності.

Тема децентралізації в 2022 р. набула особливої актуальності. З одного боку, в умовах нової фази війни, розпочатої 24 лютого 2022 р. рф проти України, тема реформ дещо відкладена. З другого – Україну 23 червня 2022 р. прийняли в кандидати на вступ до ЄС, що передбачає синхронізацію законодавства і, очевидно, реформи і в цій царині.

Отже, де-факто, процес децентралізації вже стартував. Основною ознакою є поява нових суб’єктів – ОТГ, які мають пряме бюджетування без проміжних ланок. Але при цьому, по-перше, ланка рад збережена, а, по-друге, в Конституції нова модель не відображена. Також очікуємо на прийняття нового Закону України про адміністративно-територіальний устрій, який упорядкує і зафіксує новий порядок. Тому реформа поки що перебуває в стадії транзиту.

ПРО АВТОРА:
РОСТИСЛАВ БАЛАБАН,
кандидат політичних наук,
провідний науковий співробітник відділу політичних інститутів та процесів Інституту політичних і етнонаціональних досліджень
ім. І. Ф. Кураса
НАН України