РЕФОРМА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

Постановка проблеми. Децентралізація має сприяти посиленню ролі і здатності громади у формуванні середовища власного розвитку, пише економіст О. Нижник ^[1] . Відповідно ми розглядаємо ключове питання зміни  спроможності суб’єктів децентралізації.

Черговий етап реформи децентралізації в Україні розпочався наприкінці 2014 р. За оцінкою Г. Зельнько, однією з найважливіших реформ є реформа децентралізації і місцевого самоврядування, що в урядових документах фігурує як пріоритетна [2] . Зрозуміло, що інші реформи не менш важливі, але теми децентралізації, врядування, самоврядування є такими, що складають конструкт управлінської моделі та свідчать про її ефективність і спроможність. Тому про її необхідність говорили постійно, але політичної волі на реалізацію не вистачало.

Українське суспільство традиційно було носієм запиту на зміни і в черговий раз після Революції Гідності надало імпульс силам, які увійшли в Парламент на гаслі змін, реформ, бажання ці зміни впроваджувати.

У 2014 р. децентралізація розпочалася з ухвалення  законів та змін до Бюджетного  та Податкового кодексів, а в лютому 2015 р. – Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» [1] . У 2015 р. було створено перші 159 ОТГ, а на липень 2019 р.   налічувалося  вже 924 ОТГ, в яких проживало 29,1 % населення (при цьому близько 42 % – у містах обласного значення). Вказані  цифри свідчить про уповільнений процес децентралізації, можливо, про неочевидність переваг нових утворень (ОТГ) для тих територій, що не об’єдналися з причини економічної кон’юнктури, або про безпосередню неспроможність до самоорганізації чи банальну протидію місцевих груп, еліт тощо. Також це вказує на неспроможність реформаторів (у цьому разі – Кабінету Міністрів України) реалізувати реформи в повному обсязі.

 Фактично децентралізація консенсусно сприймалась елітами, а опозиція (антидецентралізатори) до цієї ідеї не була сформована.

По суті, форматизацією нових субрегіонів стало добровільне об’єднання територіальних громад на базі Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Звичайно, при об’єднанні спрацювало кілька факторів, у тому числі – політична воля місцевих еліт та їх ініціатива.

Крім формальної частини, яку ми назвали форматизація регіонів, має відбутись усвідомлення належності до нових територіальних громад та індивідуального знання про належність до політико-географічного утворення [2] .

Уже в 2020 р. завершився процес утворення об’єднаних територіальних громад,  було створено 1470 ОТГ, які стали базовою низовою одиницею [3] .

Разом з тим уже в 2020–2021 рр. почали проявлятись негаразди, як то  закриття шкіл, відділень пошти, небажання брати на баланс витратні об’єкти.

Розуміючи, що етап децентралізації не завершений і зайняв вже більше п’ятирічки, а гіпотетично навіть із таким темпом, а об’єктивно – повільнішим, буде потрібно ще п’ять років, то за десятиріччя потрібно було б говорити не про наслідки цієї реформи, а про необхідність її модернізації. Тим більше, що створений каркас не мав повноцінного законодавчого забезпечення у вигляді нових редакцій законів України «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Проте, за оцінками експертів, усе ж реформа була продовжена, що є вкрай важливим з точки зору системності підходу до модернізації держави, а не як одноособової реформи або реформи однієї політичної сили. Уже новообраний парламент прийняв Закон України про новий адміністративно-територіальний устрій, що є позитивною ознакою продовження реформи.

 Також пропонуються нові моделі управління, які мають шанси на реалізацію у зв’язку з перемогою нових політичних груп. Зокрема, розглядається (ухвалений у першому читанні) законопроєкт «Про місцеві державні адміністрації», в якому передбачається створення інституту префектів [1] .  Оскільки він ще не прийнятий, не можемо робити висновки, як він буде працювати, але однозначно вказує на ініціативи, а очевидно, і потребу реформувати систему ОДА та РДА. Причому  наслідком введення інституту префектів може стати наглядова функція або продовження реформи з децентралізації управління, але не виключається і крен у бік централізація влади. Усе це вказує, що реформа децентралізації перебуває в транзиті – започаткована і впроваджується, але не завершена.

Особливий вплив на перебіг реформ в Україні справив черговий етап агресії з боку російської федерації, розпочатий 24 лютого 2022 р. Звичайно, він відволік також ресурси на оборонні заходи. Проте події пришвидшили збір документів на вступ України в ЄС, що на фоні переважної суспільної підтримки сприятиме адаптації до європейських стандартів.

Якщо реформа не змінює якість життя, це означає, що вона реалізовується виключно для внутрішніх перестановок груп, каналів впливу, перерозподілу ресурсу. Тому дослідження «знаєте – не знаєте» про реформу децентралізації може бути зондажним або фільтром для дослідження питання зміни якості громадського життя.

Разом з тим відповідні зміни з утворенням ОТГ не закріплені в Конституції, що може оцінюватись як незавершений і незафіксований процес, який може зазнати модифікацій, згортання  тощо [2] . Проблема також пов’язана з наявністю окупованих територій і застереженням щодо легалізації такого стану чи надання особливого статусу, що, безумовно, викликає політичне напруження зовсім в іншій площині, ніж просто тема ефективного управління.

Тема децентралізації управління пов’язана з низкою системних викликів. Крім забезпечення спроможності управлінського функціоналу, є потреба зміни якості послуг, актуалізується також проблематика місцевого самоврядування і регіоналізації.

Відзначимо, що   на місцевих виборах 2015 та і 2020 рр. в жодній обласній раді не було «партії більшості»; зросла кількість локальних партій, які брали участь у місцевих виборах (2015 р. – 39, 2020 р. – 71); у 2015 р. лише в двох облрадах керівники були від локальних партій, а в 2020 р. – шість (Вінницька, Волинська, Полтавська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька) [1] .

Також у 2021 р. в Україні не було жодної обласної Ради, яка контролювалася б національною партією. Це свідчить, що регіональні групи реалізували свою спроможність, а національні партії, які стають «столичними», такої потенції не мали. Злиття регіональних груп у загальнонаціональні політичні проєкти на той час не відбулося. Тут виникає проблема, аби ці групи не ставали «удільними князівствами» з амбіцією відмежування від впливу центральної влади. У цьому контексті важливими були виборчі й партійні принципи, які можуть як стимулювати взаємодію загальнонаціональних партій із регіональними, так і сприяти їх взаємопроникненню та створювати зворотний ефект у вигляді протистояння. Тут ми фіксуємо відсутність партійної демократії, яка призводить до того, що різні групи прагнуть створити «власну» партію, де одноособово прийматимуть рішення, оскільки в іншій партії, навіть якщо вона загальнонаціональна, є інші актори, які там одноособово приймають рішення і не допускають участі «сторонніх».

Автори дослідження «Партії регіонів. У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації» помітили, що регіональні групи впливу у передвиборчій риториці спираються на такі ідеї, як: створення робочих місць, відновлення, реконструкція, ремонт і,  меншою мірою, –  на модернізацію та новітні технології. Тоді  як національні проєкти апелюють до ідей осучаснення й модернізації, що й є відмінністю бачення шляхів розвитку [1] . Це  нормально, оскільки на різних рівнях наявна різна проблематика. Для масштабу вулиці це може бути ліхтар, перехід, бордюр тощо; для рівня мікрорайону – вивезення сміття, наявність магазину; для району – медичний, освітній, рекреаційний заклади і т.ін. На державному рівні – моделі оподаткування, соціального захисту, оборони та ін. Гірший стан справ є в системі управління, коли «низове» питання не може бути вирішене і стає питанням загальнонаціонального рівня. Сума дрібних місцевих питань не може бути охоплена центральним державним апаратом. Тому децентралізація – це не лише розмежування компетенції, це і здатність ці компетенції реалізовувати.

Інше питання полягає в тому, що не вистачає інструментів узгодження державної політики з регіональним рівнем [2] . Також можливий супротив місцевих груп приходу загальнонаціональних проєктів, навіть з інвестиціями. Регіональні групи впливу створюють локальні політичні проєкти: «Березанська громада», «Партія чернівчан», «Рідне Закарпаття», «За Одещину» та ін.  Причина такого явища полягає в слабкості й відсутності партійної роботи на регіональному рівні та партійної демократії, яка б заохочувала нових членів і лідерів до роботи.

Тому в темі децентралізації виникає питання взаємодії еліт (політичних груп), центру та регіонів. Це можуть бути різні сценарії – від моделі антагонізму до «капсулювання», «реінтеграції», «взаємопроникнення» та «участі». Залежно від попередніх політичних зв’язків і сил суб’єктів, с?

01.06.2023

Ростислав Балабан, кандидат політичних наук, провідний науковий співробітник відділу політичних ін

ДОДАТИ КОМЕНТАР

2000

Ваше ім'я:
Коментар:
	введіть цифри на картинці